優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu) 提高土地利用效益——大連市加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用的經(jīng)驗(yàn)
周連義
大連市地處丘陵地帶，人均用地0.24公頃，遠(yuǎn)低于全國和遼寧省人均水平，人地矛盾十分突出。土地資源的有限性決定了大連的發(fā)展必須走節(jié)約集約用地之路。多年來，大連市委、把節(jié)約、集約、高效利用土地資源作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的重要舉措，堅(jiān)持“開源”與“節(jié)流”并舉，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效益，建立了一套行之有效和有自身特色的土地節(jié)約集約利用新模式，保障和促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。
近年來，大連在多措并舉盤活存量建設(shè)用地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的同時(shí)，圍繞房地產(chǎn)市場調(diào)控和市委、發(fā)展戰(zhàn)略，全力抓好土地市場建設(shè)，規(guī)范土地市場管理，為全市經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展提供了有力資源保障。
一、 盤活存量建設(shè)用地，提高土地利用效益
——盤活城市和城鎮(zhèn)存量用地，以提升城市功能為代表的城鎮(zhèn)節(jié)地模式。上世紀(jì)90年代初，大連城市規(guī)劃確定了“組團(tuán)城市”的城市發(fā)展思路。中心城區(qū)通過“退二進(jìn)三”升級改造，大力發(fā)展金融、港口、旅游、高新技術(shù)等第三產(chǎn)業(yè)，提升城市功能、強(qiáng)化“中心城市”作用。一是先后搬遷城市中資源消耗大、污染重、效益低，不符合產(chǎn)業(yè)政策及環(huán)保要求的企業(yè)總計(jì)287家，騰出土地超過50平方公里，工業(yè)企業(yè)通過整體搬遷向外圍工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的同時(shí)，培育組團(tuán)式優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，通過以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展，達(dá)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。二是實(shí)施老城區(qū)低效地與棚戶區(qū)改造，將城市中34個(gè)低洼區(qū)和24個(gè)棚戶區(qū)，全部拆除，涉及土地面積30多平方公里，拆除房屋2000萬平方米。三是加大對城鎮(zhèn)閑置土地等低效益用地的盤活力度，采取多種方式共盤活閑置土地和低效益用地約5平方公里，市內(nèi)四區(qū)16個(gè)半截子工程得以盤活。
經(jīng)過采取一系列舉措，大連市內(nèi)基本消除了棚戶區(qū)、低效益企業(yè)等城鎮(zhèn)低效用地，城鎮(zhèn)面貌大為改觀，城市功能和環(huán)境建設(shè)發(fā)生了巨大變化，先后榮獲聯(lián)合國“人居獎”、“全球環(huán)境500佳城市”、“中國最佳旅游城市”，國家“環(huán)境保護(hù)模范城市”、“中國最具活力城市”等稱號。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到升級和優(yōu)化。全市GDP平均增長率達(dá)到14%，2012年國內(nèi)生產(chǎn)總值突破7000億元。
——挖掘?yàn)┩俊Ⅺ}田存量用地潛力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的工業(yè)用地節(jié)地模式。大連是一個(gè)沿海城市，海岸線長達(dá)1906公里，如何發(fā)揮海岸線資源優(yōu)勢，是加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。自2004年開始，大連市開展了沿黃渤海岸線資源調(diào)查，重點(diǎn)對海岸線鹽田、灘涂利用情況進(jìn)行調(diào)查分析，國土資源部門經(jīng)與規(guī)劃、海洋、發(fā)展改革、鹽業(yè)等部門溝通，通過收回、收購等方式，盤活利用低產(chǎn)鹽田，廢棄鹽田、灘涂、未利用地等100多平方公里，規(guī)劃建設(shè)了長興島臨港工業(yè)區(qū)，大窯灣保稅港區(qū)、花園口工業(yè)區(qū)、復(fù)州灣化工工業(yè)區(qū)、普灣新區(qū)、金州區(qū)三十里堡和登沙河工業(yè)區(qū)等7個(gè)重點(diǎn)園區(qū)，提高了土地資源利用效率，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展步伐。2011年，大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)被國土資源部授予首屆國土資源節(jié)約集約模范縣（市）榮譽(yù)稱號，大連市旅順口區(qū)在2013年第二屆國土資源節(jié)約集約模范縣（市）評比中也獲此殊榮。
——盤活農(nóng)村居民點(diǎn)用地，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)村節(jié)地模式。農(nóng)村居民點(diǎn)土地是農(nóng)村建設(shè)用地的主要部分，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響，普遍存在土地利用效益低、村鎮(zhèn)環(huán)境不佳、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施配套不完善等問題。盤活農(nóng)村居民點(diǎn)用地，是提高土地利用效益，改善農(nóng)村居民居住和生活條件的有效途徑之一。從1998年開始，對南關(guān)嶺街道等多個(gè)街道居民點(diǎn)實(shí)施改造，先后對20多個(gè)村進(jìn)行土地整理和規(guī)劃建設(shè)，使村民較早地享受到城市的生活，同時(shí)也為城市發(fā)展拓展了空間。從2006年起，大連市對城市郊區(qū)相對偏遠(yuǎn)的村屯進(jìn)行改造，按照撤并小型村、拆除空心村、縮減自然村、建設(shè)中心村的思路，在甘井子區(qū)東小磨村等16個(gè)自然村實(shí)施了居民點(diǎn)改造，既改善了廣大農(nóng)民的生活、生產(chǎn)條件，也拓展了城市發(fā)展空間。
——制定節(jié)約集約用地制度，提高土地利用效率。一是提高用地門檻。制定大連市節(jié)約集約用地控制指標(biāo)和考核評價(jià)辦法，嚴(yán)格新建項(xiàng)目節(jié)約集約用地管理。新建工業(yè)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、利用強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)效益要高于國家、省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)平均10%以上，其中國家級開發(fā)區(qū)的工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度高于25%，省級高于20%。二是建立批后監(jiān)管制度。為加強(qiáng)對建設(shè)用地的批后監(jiān)管，防止土地閑置和浪費(fèi)，大連市先后出臺了《新增建設(shè)用地批后監(jiān)管辦法》、《建設(shè)用地監(jiān)管動態(tài)巡查制度》、《建設(shè)項(xiàng)目竣工用地驗(yàn)收實(shí)施辦法》等，通過制度來約束用地行為，大大提高了土地利用效率。
——開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平。近年來，大連市不斷挖潛存量建設(shè)用地潛力，加大土地節(jié)約集約用地力度，使土地資源得到高效利用，但存量建設(shè)用地潛力沒有完全釋放出來。經(jīng)調(diào)查，全市各類園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)中，符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)屬無爭議的低效存量建設(shè)用地76平方公里，歷史遺留用地51平方公里，廢棄礦山用地25平方公里，上述共計(jì)152平方公里。以試點(diǎn)實(shí)施4年計(jì)算，年均可用地近40平方公里，幾乎相當(dāng)于全市1年的用地量，可節(jié)財(cái)政支出70億元。但由于受到法律法規(guī)政策限制和不同經(jīng)濟(jì)利益訴求，存量低效用地十分突出，需要用新的制度政策，推進(jìn)低效用地的二次開發(fā)利用。
2013年年初國土資源部下發(fā)了《城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》，決定在包括遼寧省在內(nèi)的10個(gè)省份開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)。大連市委、高度重視，決定以此為契機(jī)，掀起存量用地挖潛新高潮，成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長任組長，各委辦局一把手為成員，將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)作為節(jié)約集約用地、破解耕地保護(hù)和建設(shè)用地保障難題、保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)健康發(fā)展的有效措施和重要抓手。大連市被列為全國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)城市。為了推進(jìn)試點(diǎn)工作，按照國家有關(guān)政策，一是實(shí)行土地利用總體規(guī)劃定期評估機(jī)制，適時(shí)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃；二是對歷史遺留用地，包括只有采礦手續(xù)而無土地手續(xù)的礦山用地，進(jìn)行調(diào)查，建立檔案；三是編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，對50公頃以上地塊由市國土資源局會同發(fā)展、規(guī)劃等部門統(tǒng)一編制專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃。對50公頃以下的零散地塊責(zé)成區(qū)市縣制定專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)施效果要與績效考核相掛鉤，責(zé)任到人。
二、規(guī)范土地市場建設(shè)，確保土地市場平穩(wěn)健康發(fā)展
一是建立全市統(tǒng)一的土地有形交易市場，使土地交易管理工作更加規(guī)范。撤銷各區(qū)市縣土地交易市場，全市土地交易活動集中在一個(gè)場所，一個(gè)平臺，擴(kuò)大了市場信息覆蓋范圍。實(shí)施網(wǎng)上掛牌交易，凡是采取掛牌方式出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的，全部實(shí)行網(wǎng)上交易，提高了土地交易服務(wù)水平，保證了土地交易的公開、公平、公正和高效。
二是全市土地出讓方案由統(tǒng)一審查，重點(diǎn)審查是否符合節(jié)約集約用地要求、符合國家產(chǎn)業(yè)政策和國家有關(guān)調(diào)控政策。
三是實(shí)行租賃住房配建制度。今年出臺了《大連市租賃住房配建實(shí)施意見》，要求市內(nèi)中山、西崗、沙河口、甘井子等四區(qū)的新建商品住宅項(xiàng)目，均按照不低于商品住宅總建筑面積10%的比例配建租賃住房，中小戶型比例應(yīng)不低于70%。配建的租賃住房以開發(fā)企業(yè)持有產(chǎn)權(quán)為主。此項(xiàng)制度的實(shí)施有利于培育全市租賃住房市場，通過增加租賃住房供給，改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)不同層次人群通過市場租賃解決居住問題。自4月份制度實(shí)施以來，全市成交配建租賃住房項(xiàng)目共7個(gè)，配建租賃房屋總建筑面積達(dá)9萬多平方米。
為避免出現(xiàn)“地王”，保障土地市場平穩(wěn)，保障住房用地供應(yīng)需求，在土地招拍掛出讓中，住宅（商?。┑染幼☆惤灰醉?xiàng)目，土地交易競價(jià)達(dá)到出讓底價(jià)的149%后，存在兩個(gè)或兩個(gè)以上競買人要求繼續(xù)競價(jià)的，轉(zhuǎn)為競配租賃住房，起競面積定為60平方米，增幅為60平方米的倍數(shù)。
四是建立大連市全域地價(jià)體系。全域地價(jià)體系是在建立全域基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，各區(qū)市縣及先導(dǎo)區(qū)劃定地價(jià)管控分區(qū)，對不同區(qū)域?qū)嵭胁煌牡貎r(jià)標(biāo)準(zhǔn)和不同的管控
措施，并根據(jù)、市場變化對全市域地價(jià)體系進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管和定期調(diào)整。
全域地價(jià)體系與基準(zhǔn)地價(jià)體系相比有三個(gè)方面的特點(diǎn)。
從實(shí)施范圍看，全域地價(jià)體系是一個(gè)全域覆蓋的地價(jià)體系，涵蓋了城市和農(nóng)村，城市（城鎮(zhèn)）是基準(zhǔn)地價(jià)，農(nóng)村是征地區(qū)片價(jià)，全域地價(jià)體系的建立使大連市無地價(jià)盲區(qū)，設(shè)定了地價(jià)的最低門檻，避免了出讓地價(jià)的惡性競爭。
從土地使用權(quán)類型看，全域地價(jià)體系不僅包括國有建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格，還包括集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格，這為下一步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、集體土地入市提供了基礎(chǔ)條件。
從地類構(gòu)成看，目前的基準(zhǔn)地價(jià)體系僅是對工業(yè)、居住、商服用地價(jià)格設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，全域地價(jià)體系將根據(jù)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，按照控制和鼓勵的原則，細(xì)化地價(jià)控制標(biāo)準(zhǔn)。以地價(jià)手段促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動全市全域城市化發(fā)展。
三、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高節(jié)約集約用地水平
——加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從源頭上實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。黨的十八屆三中全會提出建立全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制。土地節(jié)約集約利用涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)方方面面，建議從國家層面加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用的頂層設(shè)計(jì)，形成各部門齊抓共管的局面。發(fā)改部門應(yīng)從立項(xiàng)開始，對產(chǎn)業(yè)類型和用地投資強(qiáng)度進(jìn)行把關(guān)；規(guī)劃部門應(yīng)對規(guī)劃用地各項(xiàng)指標(biāo)把關(guān)，發(fā)揮規(guī)劃節(jié)約集約用地作用。通過各部門的層層把關(guān)，真正實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用，讓節(jié)約集約用地成為全社會的自覺行為，形成國土資源“大家管、科學(xué)用”的新局面。
——創(chuàng)新土地政策，加大農(nóng)村集體建設(shè)用地挖潛力度。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前大連市建設(shè)用地總量2400平方公里，其中農(nóng)村建設(shè)用地920平方公里，人均農(nóng)村建設(shè)用地420平方米，宅基地320平方公里。農(nóng)村集體建設(shè)用地目前利用效益低下，而且挖潛潛力巨大。黨的十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的戰(zhàn)略舉措，可以預(yù)計(jì)在未來一段時(shí)間存量建設(shè)用地挖潛的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是農(nóng)村集體建設(shè)用地。為了充分挖掘農(nóng)村集體建設(shè)用地，一要加快制定集體土地流轉(zhuǎn)政策，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建立營造良好的法制環(huán)境；二要加快制定宅基地退出政策，探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，在保障宅基地的用益物權(quán)，完善宅基地管理制度基礎(chǔ)上，制定多樣化的補(bǔ)償方式和合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，賦予農(nóng)民自主選擇權(quán)利，建立規(guī)范的宅基地退出節(jié)約指標(biāo)調(diào)整利用及利益分配機(jī)制，增加農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)性收入。通過規(guī)范農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和宅基地有償退出，提高土地資源保障能力，有效保護(hù)耕地，提高節(jié)約集約用地質(zhì)量和水平。
